El Régimen Jurídico de las Comunidades de Regantes: Tradición, Derecho y Autogobierno. (VI)

Capítulo 6. Concepto, naturaleza jurídica y régimen legal

6.1. Origen y función histórica

Las Comunidades de Regantes constituyen una forma organizativa ancestral de administración del agua, surgida de la necesidad colectiva de gestionar un recurso natural escaso y esencial para la producción agrícola. Su origen se remonta a los regadíos históricos de la cuenca mediterránea, donde, a falta de una infraestructura estatal organizada, fueron las propias comunidades rurales quienes diseñaron y aplicaron modelos de reparto del agua basados en la costumbre, el acuerdo mutuo y la solidaridad intergeneracional.

Estos sistemas, conocidos por su simplicidad funcional y su alta eficacia, operaban sobre tres principios fundamentales: el conocimiento práctico del entorno agrícola, el respeto a los turnos de riego (basado en criterios de equidad y necesidad) y la resolución interna de los conflictos a través de órganos consuetudinarios, como los Jurados de Riego.

La evolución de estas comunidades no fue inducida desde la autoridad central, sino que, al contrario, su reconocimiento jurídico fue consecuencia del éxito prolongado de una práctica social autónoma. Así lo refleja un aforismo tradicional todavía vigente en muchas zonas:

“El agua es de todos, pero su turno se respeta como si fuera propia.”

Esta frase resume el equilibrio entre el carácter colectivo del recurso y el respeto individualizado a los derechos de uso conforme a las normas consuetudinarias, revelando un modelo de gobernanza comunitaria cuya vigencia ha superado siglos de cambios institucionales.

6.2. Concepto jurídico positivo

Las Comunidades de Regantes son corporaciones de derecho público, dotadas de personalidad jurídica propia, capacidad de obrar y autonomía funcional, integradas por los titulares de derechos de aprovechamiento de aguas públicas con destino prioritario al riego agrícola u otros fines conexos. Su existencia no responde a la voluntad asociativa libre, sino a un principio de organización obligatoria derivado del interés general en la gestión eficiente del dominio público hidráulico.

El artículo 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) establece que:

“Las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos u ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”[1].

El precepto añade que los usuarios de una misma toma o concesión deberán constituirse en comunidades de usuarios, y que cuando el destino sea fundamentalmente agrícola, éstas recibirán la denominación específica de Comunidades de Regantes.

Este marco legal se desarrolla reglamentariamente en los artículos 198 a 231 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril), que regula su constitución formal, el contenido mínimo de sus estatutos, las funciones de sus órganos de gobierno y su régimen económico y sancionador.

En consecuencia, su naturaleza jurídica positiva se asienta sobre una figura institucional intermedia: no son simples asociaciones privadas, ni órganos administrativos en sentido estricto, sino entidades públicas funcionales, sujetas a tutela administrativa y llamadas a ejercer potestades cuasipúblicas en materia de gestión del agua.

A su vez, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril), desarrolla este precepto en sus artículos 198 y siguientes, estableciendo los requisitos formales para su constitución, la necesidad de aprobación de sus estatutos por la administración hidráulica competente, y el alcance de sus funciones y potestades.

Desde esta perspectiva normativa, las Comunidades de Regantes no son simples asociaciones privadas ni entidades meramente colaboradoras, sino órganos de gestión del dominio público hidráulico con participación obligatoria para los usuarios integrados en ellas, cuando exista título legítimo de aprovechamiento colectivo. Se sitúan, por tanto, en una categoría intermedia entre la Administración institucional y las entidades privadas, asumiendo funciones públicas en régimen de autogestión bajo tutela administrativa.

Entre sus rasgos definitorios destacan:

·        La obligatoriedad de pertenencia de los usuarios del caudal común, conforme al principio de unidad de gestión.

·        La aprobación de sus estatutos por la administración hidráulica, que les otorga fuerza normativa vinculante para sus miembros.

·        El ejercicio de potestades cuasipúblicas, como la imposición de derramas, la vigilancia de usos indebidos del agua, la tramitación de expedientes sancionadores internos y la ejecución de obras de interés colectivo.

·        La participación en la planificación hidrológica, a través de su integración en los Consejos del Agua de las demarcaciones hidrográficas.

En consecuencia, el concepto jurídico positivo de las Comunidades de Regantes remite a un modelo singular de corporación pública funcional, inspirado en el principio de subsidiariedad, en el que la gestión de un bien público —el agua— se confía de manera directa a quienes lo utilizan, bajo criterios de eficiencia, proximidad y legitimidad técnica y social.

Este encaje jurídico ha sido reafirmado por la jurisprudencia, que reconoce su naturaleza pública, su sometimiento a los principios del Derecho administrativo y su singularidad frente a otras formas asociativas agrarias.

6.3. Régimen legal aplicable

El régimen jurídico aplicable a las Comunidades de Regantes se configura a partir de un conjunto escalonado y complementario de fuentes normativas, que integran disposiciones legales de carácter estatal, desarrollo reglamentario, normativa autonómica, estatutos aprobados por la administración hidráulica y, en su caso, usos y costumbres jurídicamente reconocidos. Esta pluralidad normativa refleja la singularidad de estas entidades como corporaciones públicas funcionales al servicio de la gestión colectiva del agua.

6.3.1. Legislación estatal básica

La norma fundamental es el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, cuyo Título III regula los usos del dominio público hidráulico, y dentro de él, el régimen de las comunidades de usuarios (arts. 81 a 91).

El artículo 82.1 atribuye a estas comunidades el carácter de corporaciones de derecho público, dotadas de personalidad jurídica y autonomía organizativa para administrar y distribuir el caudal común, conservar las obras e instalaciones, y ejecutar las finalidades recogidas en sus estatutos. Esta norma establece también la obligatoriedad de pertenencia de los usuarios al formar parte del mismo aprovechamiento colectivo.

6.3.2. Normativa reglamentaria

El Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, desarrolla estos preceptos en sus artículos 198 a 231, regulando:

• El procedimiento de constitución formal y aprobación de estatutos por el organismo de cuenca.

• El contenido mínimo de los estatutos y ordenanzas.

• La estructura interna (órganos de gobierno, funcionamiento de las juntas generales, funciones del síndico o jurado de riegos).

• La capacidad para imponer cuotas, derramas, sanciones internas y ejecutar obras colectivas.

• La coordinación con los planes hidrológicos y organismos de cuenca.

• 
  

El reglamento reconoce, además, el valor vinculante de los acuerdos adoptados por estas corporaciones, una vez aprobados por la administración competente.

La jurisprudencia (STS 867/2014; STS 1936/2012) confirma su capacidad sancionadora interna, su legitimación activa en procedimientos administrativos y judiciales, y su función gestora en el reparto del agua y conservación de infraestructuras comunes.

6.3.3. Normativa autonómica

Las comunidades autónomas con competencias en materia de agricultura, medio ambiente, planificación territorial y ordenación de recursos naturales han desarrollado disposiciones normativas que inciden sobre las Comunidades de Regantes. Aunque la regulación básica de estas corporaciones corresponde al Estado, los desarrollos autonómicos complementan su régimen jurídico en aspectos organizativos, procedimentales o patrimoniales. Destacan:

• Aragón: la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas de Aragón, reconoce expresamente a las comunidades de usuarios como entidades esenciales en la gestión del agua facultándolas para participar en órganos de planificación y gestión.

• Andalucía: la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, integra las Comunidades de Regantes en el modelo de gobernanza hídrica, reconoce su función técnica y social.

• Murcia: sin ley autonómica específica, la normativa sectorial reconoce al Consejo de Hombres Buenos y otras entidades de riego tradicionales, y se han firmado convenios de colaboración con la administración regional para asegurar su protección y funcionamiento.

• Comunitat Valenciana: aunque no existe una ley autonómica específica que regule a las Comunidades de Regantes, el Estatuto de Autonomía reconoce expresamente las instituciones consuetudinarias del agua. La Generalitat Valenciana ha desarrollado acciones de apoyo y protección patrimonial, especialmente respecto del Tribunal de las Aguas de Valencia, el Tribunal del Comuners del Rollet de Gràcia de l’Horta D’Aldaia y el Juzgado Privativo de Aguas de Orihuela y Pueblos de su Marco

  
  

6.3.4. Estatutos y ordenanzas internas

Cada Comunidad de Regantes se rige, en el plano interno, por sus estatutos y ordenanzas, aprobados por el organismo de cuenca. Estos documentos tienen naturaleza normativa y regulan aspectos clave:

• Composición y funcionamiento de los órganos de gobierno.

• Derechos y obligaciones de los comuneros.

• Criterios de reparto del agua y régimen económico.

• Procedimientos sancionadores internos.

• Mantenimiento de infraestructuras y ejecución de obras.

• 
  

Estos textos reflejan la autonomía de organización reconocida a estas corporaciones, siempre bajo la supervisión del ente hidráulico competente.

6.3.5. Usos y costumbres jurídicamente reconocidos

El artículo 1.3 del Código Civil reconoce la costumbre como fuente del Derecho, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público, y resulte debidamente acreditada. En el ámbito de las Comunidades de Regantes, son numerosas las normas consuetudinarias que regulan el reparto del agua, las prioridades de riego, los turnos y los mecanismos de resolución de conflictos.

La jurisprudencia ha reconocido la validez y aplicabilidad de estos usos tradicionales como fuente de derecho supletoria e incluso preferente cuando gozan de arraigo, publicidad y reiteración. Ello refuerza el carácter mixto —positivo y consuetudinario— del régimen jurídico de estas entidades.

En resumen, el régimen legal aplicable a las Comunidades de Regantes se asienta sobre un entramado normativo plural, en el que convergen la legislación estatal, los desarrollos autonómicos, las disposiciones estatutarias propias y la costumbre jurídica, configurando un modelo de gestión pública descentralizada que encuentra en estas entidades una expresión genuina de autogobierno funcional en materia de aguas.

6.3.6 Personalidad jurídica y potestades

Una vez reconocidas por la Administración hidráulica mediante resolución expresa, las Comunidades de Regantes adquieren personalidad jurídica pública, lo que les confiere importantes prerrogativas:

Gestión del agua: administran y distribuyen el agua de riego, gestionando las tomas, conducciones y demás infraestructuras necesarias.

Elaboración de estatutos y reglamentos: tienen potestad para crear sus propios estatutos y reglamentos que rigen su funcionamiento interno, siempre dentro del marco legal.

Cobro de tarifas y sanciones: pueden establecer tarifas por el uso del agua y aplicar sanciones por incumplimientos de sus normas internas.

Representación y defensa de intereses: ejercen la representación legal de sus miembros y defienden sus intereses ante terceros, incluyendo la administración pública.

Relaciones con la Administración: actúan bajo la supervisión y tutela del organismo de cuenca, pero con autonomía en la gestión de los recursos hídricos concedidos.

Potestades administrativas: en el ejercicio de sus funciones, las comunidades de regantes pueden ejercer potestades administrativas, como la imposición de sanciones o la resolución de conflictos.

Estas potestades, inusuales en entidades no directamente integradas en la Administración, reafirman el carácter público y gestor de las Comunidades dentro del esquema descentralizado de gobierno del agua.

6.4. Crítica y perspectiva

Aunque el ordenamiento jurídico vigente reconoce y regula expresamente las Comunidades de Regantes, su tratamiento institucional presenta claros déficits de coherencia, especialmente en lo que respecta a su participación en la planificación hidrológica y a su reconocimiento como actores públicos con voz efectiva.

La práctica demuestra que las Confederaciones Hidrográficas y otros entes técnicos adoptan decisiones fundamentales —como los planes de cuenca, las concesiones de caudales o los programas de modernización— sin una consulta sustancial a los órganos comunitarios. Este déficit democrático contrasta con el espíritu de la Directiva Marco del Agua y supone una infravaloración del conocimiento local y del capital organizativo que las Comunidades representan.

Asimismo, la creciente complejidad normativa, unida a la progresiva digitalización de los procedimientos administrativos, está provocando una brecha de capacidad entre las exigencias del Estado y los recursos disponibles en las Comunidades, sobre todo en las más pequeñas o tradicionales. El riesgo es claro: transformar a estas entidades gestoras en meros administrados pasivos, reducidos al papel de “usuarios del agua” cuando, en realidad, son gestores públicos de base territorial, con funciones y responsabilidades equiparables a cualquier órgano descentralizado.

La reducción conceptual de las Comunidades de Regantes a simples colectivos de usuarios contradice su función institucional y menoscaba su eficacia operativa. La jurisprudencia ha reconocido reiteradamente su legitimidad para actuar en defensa del interés general del regadío y su autonomía funcional frente a injerencias administrativas indebidas.

En conclusión, la consolidación y mejora del régimen jurídico de las Comunidades de Regantes no exige su sustitución ni su absorción por estructuras superiores, sino su reconocimiento efectivo como sujetos públicos responsables, competentes y legitimados, capaces de integrar tradición, participación y eficacia en la gestión de uno de los bienes más estratégicos del siglo XXI: el agua.

[1] Debe entenderse hecha la referencia a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común