El Régimen Jurídico de las Comunidades de Regantes: Tradición, Derecho y Autogobierno. (V)

Capítulo 5. El principio de gestión participativa: base del régimen de regadíos tradicionales

5.1. La participación como elemento estructural

El principio de participación de los usuarios en la gestión del agua no es una innovación reciente del Derecho ambiental moderno, ni una mera aspiración teórica extraída de los principios de sostenibilidad o buen gobierno. En el contexto de los regadíos tradicionales españoles —y de forma especialmente significativa en territorios como la Vega Baja del Segura—, la participación constituye un elemento estructural, inmanente al propio sistema consuetudinario y organizativo de las Comunidades de Regantes. Se trata, por tanto, de un modelo histórico de gobernanza del agua que ha anticipado, desde siglos atrás, muchas de las exigencias que hoy se imponen a las administraciones hidráulicas en virtud del Derecho europeo e internacional del agua.

1. Raíces históricas de la participación

Desde la Edad Media, las comunidades de regantes se organizaron sobre la base de la participación directa de los usuarios, entendiendo que solo quienes conocen el terreno, los cultivos, los turnos y las necesidades reales del riego pueden adoptar decisiones justas y efectivas. Esta forma de autogestión se consolidó como una respuesta natural a la escasez del recurso hídrico, al alto valor económico del riego y a la imposibilidad de una administración centralizada que pudiera abarcar la complejidad y especificidad de cada zona.

La práctica de elegir a los síndicos, de constituir juntas de gobierno, de celebrar asambleas periódicas y de acudir a tribunales de riego formados por los propios agricultores, da cuenta de un modelo de democracia funcional directa, basada en la legitimidad de la costumbre, la proximidad al problema y el principio de corresponsabilidad.

2. Estructura participativa: órganos y competencias

El modelo participativo se articula a través de una compleja red de órganos internos —Junta General, Junta de Gobierno, Jurado de Riegos, Sindicatos de Riegos, etc.— en los que los regantes ejercen, de manera directa o representativa, la potestad de gobernarse a sí mismos. La Junta General, como órgano soberano, adopta las decisiones fundamentales: aprobación de presupuestos, elecciones de cargos, reformas estatutarias, etc. La Junta de Gobierno ejecuta esas decisiones y dirige el funcionamiento ordinario, mientras que el Jurado de Riegos dirime conflictos entre usuarios conforme a las normas internas de la Comunidad, aplicando criterios de equidad, tradición y eficacia.

Este esquema organizativo no solo garantiza la gestión eficiente del recurso, sino que evita su politización, reduce los costes administrativos y permite una resolución inmediata y legitimada de los conflictos, gracias al conocimiento directo y técnico de quienes integran los órganos decisorios.

3. Reconocimiento legal del modelo participativo

La Ley de Aguas de 1985, reforzada por la reforma de 2001, reconoce expresamente la participación de los usuarios en la gestión del agua y legitima el régimen tradicional de autogobierno de las Comunidades de Regantes. En su artículo 81 y siguientes, establece el marco legal para su funcionamiento, respetando su naturaleza asociativa, su régimen estatutario y su capacidad normativa y sancionadora interna.

Además, instrumentos como los Planes Hidrológicos de cuenca o los Consejos del Agua de cuenca incorporan a las Comunidades de Regantes como sujetos con voz y voto, en un intento —aún insuficiente— de trasladar el principio participativo al ámbito de la planificación hidrológica de carácter general.

4. El valor del modelo tradicional en el contexto contemporáneo

La participación activa de los regantes en la gestión del agua no solo ha demostrado su eficacia histórica, sino que se erige como modelo de referencia frente a los retos actuales: cambio climático, presión demográfica, necesidad de sostenibilidad ambiental, digitalización del regadío, etc.

El conocimiento acumulado por estas instituciones, su flexibilidad, su proximidad a la realidad social y agronómica y su enraizamiento cultural, las convierten en una fórmula institucional privilegiada para garantizar la gobernanza del agua en el siglo XXI. Lejos de ser un vestigio arcaico, el principio de participación estructurada y organizada constituye un ejemplo vivo de cómo las soluciones locales, nacidas de la experiencia y el consenso, pueden superar en eficacia a los modelos burocráticos centralizados.

5.2. Reconocimiento legal y constitucional

El modelo de gestión participativa de las Comunidades de Regantes no solo está profundamente arraigado en la tradición jurídica española, sino que ha sido objeto de un reconocimiento normativo expreso en el ordenamiento jurídico vigente, tanto a nivel nacional como europeo. Este reconocimiento configura una auténtica garantía institucional de la participación activa de los usuarios en la administración de los recursos hídricos.

1. Reconocimiento en el Derecho interno: Ley de Aguas de 1985

El reconocimiento legal más claro y directo se encuentra en la Ley de Aguas de 1985, reformada en 2001, cuyo artículo 81 establece:

“Las Comunidades de Usuarios se constituirán obligatoriamente para el aprovechamiento colectivo de aguas públicas [...], y se regirán por sus estatutos y ordenanzas, que deberán ser aprobados por la Administración hidráulica, respetando la tradición y costumbre del lugar”.

Este precepto consagra varios principios esenciales:

• La obligatoriedad de constituir Comunidades de Usuarios cuando el aprovechamiento del agua sea colectivo.

• La potestad de autorregulación, mediante estatutos y ordenanzas internas, que deben ser aprobados formalmente por la Administración, pero elaborados por los propios usuarios.

• El respeto a las costumbres locales, que implica el reconocimiento normativo de prácticas ancestrales de gestión participativa.

La Ley de Aguas, por tanto, no solo legitima, sino que impulsa un modelo organizativo basado en la autonomía funcional de las Comunidades de Regantes, dotándolas de una capacidad normativa, ejecutiva y disciplinaria en relación con el uso del agua.

2. Garantías jurisprudenciales: autonomía funcional y respeto a la costumbre

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reforzado esta concepción, subrayando en diversas sentencias que las Comunidades de Regantes gozan de una posición singular dentro del Derecho Administrativo, dada su doble condición de corporaciones de base privada con funciones públicas.

En este sentido, el Alto Tribunal ha reconocido que las decisiones adoptadas por sus órganos, siempre que se ajusten a la legalidad y se funden en usos consolidados, merecen presunción de legitimidad y respeto por parte de la Confederación Hidrográfica. Entre otras, puede citarse la STS de 9 de marzo de 2011 (recurso 1311/2007), donde se afirma:

“[...] la Confederación no puede obviar la autonomía funcional de las Comunidades de Regantes, ni imponerles criterios técnicos que desconozcan la realidad fáctica de sus zonas de riego”.

Este reconocimiento jurisprudencial protege la estructura participativa de las Comunidades frente a injerencias desproporcionadas o desconectadas de la realidad territorial.

3. Enfoque constitucional: la participación en la gestión de los recursos naturales

En el plano constitucional, el principio participativo puede anclarse en el artículo 9.2 de la Constitución Española, que impone a los poderes públicos el deber de facilitar la participación ciudadana en los asuntos públicos. Asimismo, el artículo 45 CE, al consagrar el derecho a un medio ambiente adecuado, legitima modelos de gestión que promuevan la sostenibilidad y corresponsabilidad de los usuarios en el uso de los recursos naturales, entre ellos el agua.

La participación efectiva de los regantes en la gestión del agua no solo responde a una lógica organizativa eficiente, sino que se conecta con valores constitucionales de democracia, descentralización, eficacia administrativa y sostenibilidad ambiental.

4. Derecho europeo: la Directiva Marco del Agua

El Derecho de la Unión Europea, a través de la Directiva 2000/60/CE (Directiva Marco del Agua), también reconoce el valor de la participación. El artículo 14 establece que:

“Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la elaboración, revisión y actualización de los planes de gestión de cuenca”.

Este mandato se ha interpretado como un refuerzo normativo supranacional al modelo de gestión participativa, obligando a las autoridades competentes a integrar a los usuarios reales del agua en la toma de decisiones estratégicas.

No obstante, en la práctica, la transposición de este principio al ámbito estatal ha resultado insuficiente en muchos casos, especialmente cuando la planificación hidrológica se realiza con criterios puramente técnicos o centralizados, sin una verdadera consulta o integración de las comunidades tradicionales de regantes. Esta tensión entre participación real y gestión tecnocrática sigue siendo uno de los grandes desafíos del sistema hidráulico español.

5.3. Funcionalidad del sistema tradicional frente a modelos centralizados

El modelo tradicional de gestión del agua para riego, basado en la participación directa de los usuarios a través de Comunidades de Regantes, ha probado ser no solo una institución resiliente, sino también extraordinariamente eficaz en contextos agronómicos y sociales complejos, especialmente en el sureste peninsular.

Lejos de tratarse de una reliquia premoderna, este sistema ha mostrado una capacidad de adaptación, eficiencia y legitimidad que supera, en muchos aspectos, a las estructuras administrativas centralizadas impuestas desde el Estado o desde la Administración hidráulica.

1. Elementos clave de su eficacia operativa

El éxito del modelo consuetudinario y participativo de regadío se asienta en varios factores interrelacionados:

• Conocimiento territorial directo: Los usuarios no son agentes externos, sino los propios cultivadores del terreno. Conocen de forma empírica la topografía, la capacidad de infiltración, las necesidades de los cultivos y las peculiaridades de las acequias, azarbes y partidores.

• Capacidad de adaptación normativa y operativa: A diferencia de los esquemas administrativos rígidos, las Comunidades de Regantes pueden modificar sus normas internas, ajustar los turnos y reorganizar el reparto de caudales con rapidez, atendiendo a variaciones climáticas (como sequías o lluvias intensas) o agrícolas (introducción de nuevos cultivos, plagas, etc.).

• Autoridad y legitimidad social: Los órganos internos de gobierno (como los Síndicos o el Jurado de Riegos) gozan de autoridad moral por ser elegidos por los propios regantes y compartir sus intereses. Esta legitimidad facilita el cumplimiento voluntario de las normas, incluso en ausencia de coerción externa.

• Resolución ágil de conflictos: Las controversias suelen resolverse mediante mecanismos internos que combinan la inmediatez, el conocimiento técnico-jurídico y la equidad. Esto evita la excesiva judicialización de disputas menores y libera a los tribunales de una carga innecesaria.

En definitiva, la eficiencia del sistema no deriva solo de normas bien redactadas, sino de una estructura orgánica y adaptada al territorio, que integra elementos jurídicos, sociales y ambientales de forma coherente.

2. Contraste con modelos administrativos centralizados

En contraposición, las Confederaciones Hidrográficas y otras autoridades de cuenca, aunque dotadas de competencias legales y de medios técnicos, suelen presentar ciertas limitaciones estructurales que dificultan una gestión eficaz del riego en el nivel operativo:

• Excesiva rigidez burocrática: Los procedimientos administrativos son lentos, formalistas y poco flexibles, lo que resulta especialmente problemático en contextos donde las decisiones deben adoptarse con inmediatez (por ejemplo, durante una ola de calor prolongada o una avería en una acequia principal).

• Desconexión con la realidad local: La toma de decisiones desde una perspectiva puramente técnica, sin diálogo efectivo con las Comunidades de Regantes, conduce frecuentemente a soluciones inaplicables, costosas o incluso contraproducentes.

• Fragmentación competencial y falta de coordinación interadministrativa: Las competencias sobre el agua, el medio ambiente, la agricultura y la ordenación del territorio suelen estar distribuidas entre diversas administraciones que no siempre actúan de forma armónica.

El resultado de esta comparación es claro: mientras las estructuras centralizadas tienden a responder desde la planificación vertical, el sistema tradicional actúa desde la autogestión horizontal, permitiendo una gobernanza más eficaz del recurso hídrico, especialmente en regadíos históricos de pequeña y mediana escala.

3. Un aviso desde la historia: la advertencia de Joaquín Costa

El pensamiento regeneracionista de Joaquín Costa, una de las voces más lúcidas en materia hidráulica, sigue siendo vigente más de un siglo después. En su obra La cuestión de la tierra (1898), advertía con gran agudeza:

“Allí donde no hay justicia inmediata, nace el abuso; y donde no hay participación del pueblo en la gestión del agua, se pudre el canal y se seca la tierra”.

Esta cita refleja una profunda intuición jurídica y social: la calidad de la gestión del agua depende de la proximidad entre la norma, el gestor y el regante. Donde el derecho no está presente de forma inmediata, el desequilibrio emerge. Y donde no se permite al pueblo gestionar su agua, el sistema se vuelve estéril.

5.4. Riesgos y desafíos actuales

A pesar de la reconocida eficacia del modelo participativo en la gestión del agua para riego, este se encuentra actualmente amenazado por diversos factores que, bajo el pretexto de la modernización o la eficiencia técnica, corren el riesgo de desnaturalizar un sistema cuya fuerza reside precisamente en su singularidad histórica y funcional.

1. Amenazas derivadas de una modernización mal enfocada

En el contexto de las políticas hidráulicas contemporáneas, se detectan varios procesos que ponen en entredicho la viabilidad del sistema participativo:

• Imposición de criterios técnicos sin diálogo previo: Las decisiones adoptadas unilateralmente por la Administración, especialmente en materia de caudales ecológicos, eficiencia energética o digitalización de infraestructuras, pueden entrar en conflicto con las realidades prácticas de las Comunidades de Regantes si no se produce un proceso previo de consulta real y efectiva.

• Reducción de competencias mediante normativas uniformes: La tendencia a regular de forma homogénea todos los usos del agua, sin atender a la diversidad de regadíos históricos, puede provocar una pérdida progresiva de autonomía funcional de las Comunidades de Regantes, en beneficio de entes administrativos de carácter técnico y centralizado.

• Falta de relevo generacional: La baja participación de las nuevas generaciones en los órganos de gobierno internos (síndicos, vocales, jurados de riegos) compromete la continuidad del modelo. Esta desafección se debe, en parte, a la falta de visibilidad institucional del sistema, a la escasa formación jurídica específica y a la creciente complejidad normativa.

• Burocratización de los procedimientos internos: La exigencia de adaptar las ordenanzas, los estatutos o los libros de actas a requisitos formales y registrales que imponen las administraciones públicas ha generado una carga administrativa que, en muchos casos, resulta desproporcionada para entidades con recursos limitados.

  
  

2. Desconocimiento institucional del valor consuetudinario

Uno de los mayores desafíos reside en la incomprensión jurídica del valor normativo de la costumbre en materia de aguas. Aunque la Ley de Aguas de 1985 reconoce expresamente el respeto a la tradición y a los usos del lugar (art. 81.2), en la práctica muchos planes hidrológicos de cuenca, programas de sostenibilidad y proyectos de modernización ignoran el acervo normativo y organizativo de las comunidades históricas.

Esto se traduce en decisiones técnicas desconectadas del terreno, en medidas de gestión inadecuadas y en la paulatina deslegitimación de los órganos participativos, al no ser considerados verdaderos interlocutores en la planificación hidrológica.

3. Necesidad de una respuesta institucional coherente

La defensa del principio de participación no puede quedarse en la retórica de la tradición o en el reconocimiento formal. Requiere políticas públicas activas que aseguren:

• El reconocimiento jurídico efectivo de las prácticas consuetudinarias y su incorporación en los procesos de planificación y gestión del agua.

• La formación específica en derecho de aguas, gobernanza participativa y administración comunitaria dirigida a jóvenes agricultores y futuros representantes.

• El apoyo económico y técnico a las Comunidades de Regantes, sin imponer modelos estandarizados que contradigan sus lógicas internas.

• La coordinación real entre las Administraciones hidráulicas y los entes tradicionales, mediante convenios, protocolos de actuación y representación en órganos de cuenca.

  
  

4. Conclusión

El sistema participativo de gestión del agua no es solo una herencia jurídica y cultural, sino un instrumento de gobernanza adaptativa, arraigado en el territorio y respaldado por siglos de eficacia. Su preservación exige un diálogo inteligente entre tradición y modernidad, en el que la innovación no sustituya a la experiencia, sino que la potencie.

Como síntesis final, puede afirmarse que el futuro de la gestión sostenible del agua en regadíos pasa, ineludiblemente, por reforzar lo que ha funcionado históricamente, dotándolo de los medios jurídicos, formativos y técnicos necesarios para afrontar los retos del presente sin sacrificar su esencia.