EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

Se entiende por expediente administrativo la serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa.

En el art. 164.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, se entiende por expediente administrativo “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla” y, en su apartado segundo, completaba la definición diciendo que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación."

La jurisprudencia de nuestros tribunales ha venido perfilando la definición de expediente administrativo calificándolo como "la serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa".

No es hasta la aprobación de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, cuando una norma legal contiene la definición de expediente administrativo y así, su artículo 70, dice: “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.”

¿Cómo se envía el expediente administrativo al órgano judicial y en qué plazos?

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, art. 48.4, dedicado al procedimiento ordinario, es clara; así, el expediente ha de remitirse completo, foliado y con un índice de los documentos que contiene. Puede ser el original o una copia autentificada, y siempre ha de conservar la Administración el original o una copia autentificada de los expedientes que envíe y contempla asimismo la posibilidad, en su apartado siguiente, de solicitar el envío del expediente de elaboración de la disposición general (reglamento) en el supuesto de recurso contencioso administrativo interpuesto contra ella.

Plazos:

Los plazos son distintos según se trate del procedimiento abreviado o del ordinario; para el primero, establece el art. 78.3 que "admitida la demanda, el Secretario Judicial (actual Letrado de la Administración de Justicia) acordará su traslado al demandado, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince dias de antelación del término señalado para la vista."

En el procedimiento ordinario viene regulado en el artículo 48.3 de la citada LRJCA, "El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte dias, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional."

Expedientes incompletos

Una vez remitido el expediente administrativo al Juzgado o Tribunal y hecha su entrega a las partes, bien para formalizar demanda o contestarla, se estime que el expediente está incompleto en cuyo caso, conforme al art. 55 de la LRJCA, se puede pedir dentro del plazo de formalización de demanda o contestación, que se reclame al órgano de la Administración los antecedentes necesarios para completarlo, suspendiéndose, en el procedimiento ordinario, el plazo para formalizar demanda o contestación hasta que se aporte el expediente completo, previéndose en la Ley sanciones en los supuestos de demora del expediente con la finalidad "de poner definitivamente coto a prácticas administrativas injustificables y demasiado extendidas que alargan la tramitación de muchas causas". (Exposición de motivos de la LRJCA).

En estos supuestos de demora por parte de la Administración en la remisión del expediente, prevén los apartados 7º a 10º del art. 55 de la LRJCA, dentro de la regulación del procedimiento ordinario, que “7. Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días contados como dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal impondrá una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.

De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad o empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.

8. Contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas a las que se refiere el apartado anterior podrá interponerse recurso de súplica(*) en los términos previstos en el artículo 79.

9. Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas firmes se harán efectivas por vía judicial de apremio.

10. Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento.”

Sin embargo, dentro de la regulación del procedimiento abreviado, ninguna previsión se contiene al efecto. No podemos olvidar que, en este procedimiento, reservado para procedimientos que, con carácter general, no superen la cuantía de 30.000 euros o que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje (art. 78.1 de la LRJCA), el procedimiento se inicia directamente con la demanda (art. 78.2 de la LRJCA).

Pese a esta falta de regulación, entiendo debe ser aplicable el mismo régimen coercitivo previsto en el art. 55 de la LRJCA, pero ¿qué sucede cuando la Administración, pese a la previsión legal, no sólo no envía el expediente administrativo, sino que sigue tramitándolo hasta los días inmediatos al de la vista señalada en el Decreto del Letrado de la Administración de Justicia?

La situación, pese a lo excepcional que pueda parecer, es práctica habitual en muchas Administraciones que, tras recibir la solicitud o reclamación del administrado no alcanzan más a dictar y notificar el Decreto de Admisión y concede el plazo de 10 dias para formular alegaciones y proponer medios probatorios y, con el recibo del emplazamiento, demanda y documentos, inician la apresurada y tardía tramitación del expediente administrativo para su envío, pocos dias antes de la celebración de la vista, al Juzgado.

La práctica me viene diciendo que los Juzgados, en estos supuestos, vienen concediendo un trámite de alegaciones complementarias al actor para que pueda “contestar” el expediente administrativo =no conocido en el momento de interposición de la demanda= pero, desde mi punto de vista, con ello no se solventa la indefensión que se ocasiona al administrado viendo como “se fabrica” un expediente administrativo conociendo de antemano la posición procesal del demandante.

Dado lo grave de esta situación debiera preverse un régimen mucho mas estricto para los supuestos de incumplimiento del plazo de envío del expediente administrativo.